Odborné informácie C. H. Beck
kvalitné - kompetentné - kompletné

Rozhovor s vedúcou autorského kolektívu komentára k Správnemu súdnemu poriadku

5.2.2018  |  Rozhovor s autorom

Prinášame vám rozhovor s vedúcou autorského kolektívu k Správnemu súdnemu poriadku JUDr. Janou Baricovou, v ktorom napríklad priblíži nové inštitúty zavedené týmto procesným kódexom či zhodnotí prínos Veľkého komentára.

Správny súdny poriadok  ako celkom nový procesný kódex  so sebou priniesol veľa zmien a zaviedol mnoho nových inštitútov. Ako ho vníma prax? „Zžíva“ sa právna prax s kódexom?

Na úvod k tejto otázke považujem za potrebné pripomenúť, že po štyridsaťročnej prestávke, keď  bolo u nás správne súdnictvo s bohatou prvorepublikovou tradíciou prakticky zlikvidované, vrátane likvidácie Najvyššieho správneho súdu došlo v súvislosti so spoločenskými zmenami po 1989 k obnoveniu správneho súdnictva vtedy ešte v Československej federatívnej republike. Táto „obnova“ bola realizovaná  novelou Občianskeho súdneho poriadku zákonom č. 519/1991 Zb. od  1. januára 1992 zaradením správneho súdnictva do jeho piatej časti  pod názvom „Správne súdnictvo“. Konanie v správnom súdnictve ako nový druh konania bolo tak znovu zavedené do nášho právneho poriadku ako súčasť všeobecného súdnictva bez samostatnej právnej úpravy a bez svojho vrcholného orgánu,  čo od počiatku spôsobovalo nemalé problémy, pretože správne súdnictvo či už sudcami alebo odborníkmi na správne právo či predstaviteľmi verejnej správy bolo prijímané rozpačito ako niečo skôr nechcené a veľmi ťažko si budovalo svoje renomé a rešpekt. Nevyhovujúcou sa postupom času  stala aj právna úprava konania v správnom súdnictve, pretože príliš časté novely Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“) urobili z jeho piatej časti značne neprehľadný predpis a ani jeho aplikácia rozhodne neprispievala k stabilite správneho súdnictva a získaniu si jeho dôstojného postavenia.

Všetky pokusy o „zdokonalenie“ správneho súdnictva v rokoch 2002 až 2005 stroskotali. Reálna perspektíva zavŕšenia zmien, najmä novej procesnej úpravy správneho súdnictva, začatých na základe uznesenia vlády  SR č. 461/2004 z 19. mája 2004, ktorým  bol dokonca schválený koncepčný materiál  návrhu opatrení na zdokonalenie správneho súdnictva, ktorý  predpokladal  predloženie  návrhu zásad samostatného procesného predpisu pre správne súdnictvo (zrušený uznesením vlády SR č. 676/2005 zo 7. septembra 2005) sa tak oddialila až do roku 2012, kedy sa začali práce na rekodifikácii civilného práva procesného. Potreba vypracovať osobitný procesný predpis pre účely správneho súdnictva vychádzala z doterajšej rozhodovacej činnosti súdov v správnom súdnictve, zo zaťaženosti jednotlivých stupňov súdov a skladby správnych vecí v systéme súdnictva Slovenskej republiky. Odčlenenie úpravy správneho súdnictva do nového samostatného právneho predpisu bolo nevyhnutným krokom vyplývajúcim z pripravovaných zmien civilného práva, po ktorom volali odborníci, a ktorý má oporu aj v právnych úpravách iných štátov.

Vypracovanie samostatného procesného kódexu – Správneho súdneho poriadku, ktorý by upravoval konanie pred senátmi a sudcami správnych kolégií v rámci  správneho súdnictva ako osobitné správne súdne konanie bolo preto i bez kreovania Najvyššieho správneho súdu nevyhnutné, a to nielen vzhľadom na stále sa rozširujúce kompetencie správneho súdnictva, ale najmä vzhľadom na odlišný charakter civilných vecí, či už sporových alebo mimosporových a vecí správneho súdnictva, ktorých riešenie sa spravuje odlišnými základnými princípmi a procesnými postupmi.

Správny súdny poriadok  (ďalej aj „SSP“) upravujúci konanie v správnom súdnictve alebo po novom správne súdne konanie je skutočne celkom novým procesným kódexom, v podstate prvým svojho druhu na území Slovenskej republiky. Je to samostatný právny predpis upravujúci správne súdne konanieplnohodnotne a komplexne. Práve špecifická povaha správneho súdneho konania primárne realizujúceho právne normy verejného práva sa odzrkadlila v tom, že SSP vo svojich všeobecných ustanoveniach zavádza a upravuje všetky procesné inštitúty a mechanizmy, ktoré sú typické pre správne súdne konanie (napr. osoba zúčastnená na konaní, zainteresovaná verejnosť, doručovanie do cudziny, odmietnutie žaloby, uspokojenie žalobcu) vrátane  tej  procesnej úpravy, ktorá pôvodne bola obsiahnutá v OSP mimo jej piatej časti upravujúcej správne súdnictvo (napr. podanie, žaloba, lehoty, poriadkové a iné opatrenia súdu, vylúčenie sudcov, skúmanie podmienok konania, dokazovanie, rozhodnutia vo veci samej a pod.). Súčasne boli do SSP prenesené všetky výnimky, ktoré boli predtým súčasťou osobitných zákonov (napr. zákona o pobyte cudzincov, zákona o prokuratúre, zákona o združovaní, zákona o zhromažďovaní a pod). Jedinými výnimkami, ktoré sa týkajú správneho súdnictva a naďalej zostali upravené v osobitných predpisoch sú úpravy týkajúce sa lehôt na podanie správnej žaloby a nastúpenia odkladného účinku správnej žaloby zo zákona. Napriek uvedenému bolo nevyhnutné pripustiť aj subsidiárne aplikovanie Civilného sporového poriadku (ďalej aj „CSP“)  ako všeobecného procesného predpisu. Táto subsidiarita vo všeobecnosti dopadá však iba na tie otázky, ktoré nie sú v civilnom sporovom konaní a správnom súdnom konaní rozdielne chápané, pričom CSP sa podporne aplikuje na správne súdne konanie, len ak SSP určitú procesnú otázku alebo mechanizmus neupravuje sám. Navyše sa subsidiarita týka len všeobecných ustanovení a konania v prvej inštancii. To znamená, že ani v rámci subsidiarity sa na správne súdne konanie nebudú aplikovať napr. neodkladné opatrenia upravené v tretej časti CSP alebo opravné prostriedky obsiahnuté v štvrtej časti CSP.

Okrem precizovania procesných inštitútov známych už z predchádzajúcej právnej úpravy (napr. správna žaloba, konanie o žalobe proti nečinnosti, konanie o žalobe proti inému zásahu orgánu verejnej správy, niektoré konania vo veciach volebných, ale aj konanie o preskúmanie zákonnosti uznesenia zastupiteľstva či konanie o súlade  všeobecne záväzného nariadenia obce, mesta, mestskej časti alebo samosprávneho kraja so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, konanie o vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov) SSP zavádza aj inštitúty celkom nové, doteraz v slovenskom procesnom práve na konanie pred súdmi neupravené (osoba zúčastnená na konaní, zainteresovaná verejnosť, uspokojenie žalobcu), vrátane nových typov konaní a člení predmet súdneho prieskumu na jednotlivé druhy správnych žalôb [§ 6 ods. 2 písm. a) až d) SSP], žaloby [§ 6 ods. 2 písm. e) až j) SSP] a návrhy v iných veciach, pod ktoré spadajú konania o návrhom v iných veciach, pre ktoré je príznačné, že sa nejedná o spor o zákonnosť, ale ide o konania, v ktorých sa skúmajú iba formálne náležitosti, ktorých splnenie je nevyhnutné na rozhodnutie správneho súdu. Špecifickú úpravu niektorých týchto nových inštitútov resp. typov konaní (napr. konanie o preskúmanie zániku mandátu poslanca, funkcie starostu či hlavného kontrolóra) si vyžiadala súdna prax. Novým typom konania je aj konanie o kompetenčnej žalobe, ktoré má riešiť kompetenčné konflikty medzi orgánmi verejnej správy. SSP zavádza aj žalobu na obnovu konania, avšak len v špecifických prípadoch súladných s účelom správneho súdneho konania.

Za jeden z najväčších prínosov Správneho súdneho poriadku treba podľa môjho názoru považovať vypustenie konania o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam orgánov verejnej správy, návrat k jednoinštančnému konaniu, s ktorým je neoddeliteľne spojené zavedenie kasačnej sťažnosti, ako účinného opravného prostriedku v súlade s čl. 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Kasačná sťažnosť ako mimoriadny opravný prostriedok prípustný proti každému právoplatnému rozhodnutiu krajského súdu, s výnimkou zákonom vymedzených uznesení, má spolu s obmedzením vecnej príslušnosti najvyššieho súdu zabezpečiť jeho tzv. exkluzivitu ako súdu najvyššej súdnej inštancie v správnom súdnictve.

Podľa poznatkov získaných zo seminárov či prednášok, či rozhodnutí najmä sudcovia správnych kolégií krajských súdov si  nový Správny súdny poriadok vrátane nových inštitútov  už osvojili  a zdá sa, že jeho aplikácia im nerobí v praxi prílišné problémy. Pokiaľ ide o  správne kolégium Najvyššieho súdu SR, vzhľadom na prechodné ustanovenia SSP, podľa ktorých je potrebné konania o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam orgánov verejnej správy a odvolacie konanie dokončiť podľa doterajších predpisov, teda podľa OSP (§ 492 SSP), tam sa interpretácia a aplikácia SSP ešte rozvíja. Treba však veľmi pozitívne hodnotiť, že aj sudcovia správneho kolégia Najvyššieho súdu SR už v rámci zjednocovania rozhodovacej prijali niekoľko významných judikátov reflektujúcich novú právnu úpravu (k tomu bližšie www.nsud.sk).

Spomínané nové inštitúty a zmeny zavedené Správnym súdnym poriadkom boli „šité na mieru“ špecifikám správneho súdnictva tak, aby napĺňali potreby tohto typu konania. Je možné  zhodnotiť  po viac ako roku účinnosti zákona, do akej miery plnia svoj účel?

Na rozdiel od Civilného sporového poriadku či  Civilného mimosporového poriadku je okamžitá aplikabilita Správneho súdneho poriadku tak trochu oneskorená práve na zhora uvedené ustanovenie § 492 SSP, keďže správne súdy veci napadnuté do účinnosti SSP podľa tretej hlavy piatej časti OSP (opravné prostriedky proti neprávoplatným rozhodnutiam) a odvolacie konania musia dokončiť podľa OSP. Takže aj pre komplexnejšiu odpoveď na otázku, či a ako si tieto nové inštitúty plnia svoj účel, bude potrebné dlhšie časové obdobie. Zatiaľ sa javí, že sa s nimi správni sudcovia vyrovnávajú pomerne dobre. 

V čom podľa Vášho názoru spočíva prínos Veľkého komentára k Správnemu súdnemu poriadku?

Význam a prínos Veľkého komentára k Správnemu súdnemu poriadku vyplýva najmä z potreby pokiaľ možno čo najpodrobnejšie resp. čo najkomplexnejšie, ako aj vo vzájomných súvislostiach vysvetliť nové procesné inštitúty správneho súdneho konania a  vysvetliť tiež aj nový prístup k inštitútom už známym, aby si jeho čitatelia, no najmä sudcovia, prokurátori, advokáti, ako aj zamestnanci orgánov verejnej správy tieto inštitúty a ich uchopenie mohli osvojiť a aby ich mohli interpretovať a aplikovať v duchu základných princípov správneho súdneho konania obsiahnutých v § 5 SSP a prostredníctvom jeho odseku 1 aj v základných princípoch  zakotvených čl. 1 až 18 CSP tak, aby správne súdne konanie mohlo napĺňať svoj účel, ktorým je ochrana práv a právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy v súlade s čl. 46 ods. 2 Ústavy SR. Oproti iným komentárom súčasne možno poukázať na to, že Veľký komentár je koncipovaný v duchu názorov rekodifikačnej komisie a teda autenticky poukazuje na zamýšľané následky novej koncepcie normatívnej úpravy správneho súdneho konania.

C. H. Beck // Jana Baricová